2025年7月30日,中紀委發(fā)布一篇名為《以案明紀釋法 | 醫(yī)藥產(chǎn)品采購中收受銷售方財物構(gòu)成何罪》的文章,其中涉及了一起骨科主任操縱集采報量收取財物的案例。
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基本案情
張某某,A市B公辦醫(yī)院骨科主任、C病區(qū)主任、醫(yī)療小組組長。2019年,A市醫(yī)療保障局開展集中帶量采購工作,B醫(yī)院考慮到張某某作為骨科主任,對骨科耗材的臨床效果、使用需求等更為了解,將骨科耗材的報量職責交由張某某履行,張某某代表B醫(yī)院上報其選擇的骨科耗材品牌(包括D品牌骨科耗材),向醫(yī)療保障局提供采購建議和確定采購量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。當年,A市醫(yī)療保障局與D品牌骨科耗材銷售公司完成本地區(qū)醫(yī)用耗材整體帶量降低價格談判后,下發(fā)通知要求包括B醫(yī)院在內(nèi)的各定點醫(yī)療機構(gòu)完成預采購量任務。張某某接受D品牌骨科耗材銷售公司人員徐某的請托,承諾在其所在科室的臨床診療中提高D品牌骨科耗材用量,盡快完成帶量任務;以及在后續(xù)B醫(yī)院向醫(yī)保局上報預采購量時,提高D品牌骨科耗材報量。
2020年至2022年,張某某作為B醫(yī)院骨科主任,一方面,在上報耗材預采購量時,選擇D品牌骨科耗材作為報量品牌之一,并提高了相關(guān)報量;另一方面,要求所在科室醫(yī)生積極完成該耗材的帶量任務。其間,張某某收受徐某所送財物287萬元。
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分歧意見
本案中,對于張某某收受徐某所送財物的行為構(gòu)成何罪,存在兩種不同意見?! ?/font>
第一種意見認為:在帶量采購模式下,A市醫(yī)療保障局已經(jīng)將D品牌骨科耗材納入帶量采購目錄,并談定采購價格、采購數(shù)量,張某某并沒有參與該醫(yī)用耗材的價格確定、合同簽訂、支付貨款等關(guān)鍵采購環(huán)節(jié),不宜將張某某在已確定的供應商中選擇使用醫(yī)用耗材的行為認定為行使采購權(quán)。雖然張某某要求所在科室醫(yī)生完成帶量任務的行為提高了D品牌骨科耗材的采購量,看似行使了行政管理職權(quán),但這本質(zhì)上仍是通過自己及其科室醫(yī)生開處方行為實現(xiàn)的。張某某的行為不屬于從事公務,應認定其收受徐某所送財物行為構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。
第二種意見認為:張某某雖然沒有直接參與醫(yī)用耗材帶量采購的價格談判、簽訂合同等環(huán)節(jié),但其作為B醫(yī)院骨科主任,在帶量采購的報量環(huán)節(jié),有權(quán)代表B醫(yī)院上報其選擇的骨科耗材品牌以及預采購量,向醫(yī)療保障局提供采購建議和確定采購量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),影響了相關(guān)耗材的采購,是一種間接采購行為。張某某還安排科室醫(yī)生積極完成帶量任務,通過行使行政管理權(quán)影響了D品牌骨科耗材的使用量,從而影響了該耗材的醫(yī)院采購量,由于采購的品牌及數(shù)量直接決定了醫(yī)院支付采購款數(shù)額,因而這屬于對國有資產(chǎn)的支配、使用行為。張某某的行為屬于從事公務,應認定其收受徐某所送財物行為構(gòu)成受賄罪。
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意見評析
筆者同意第二種意見,具體分析如下。
一、準確區(qū)分公辦醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)務人員的處方權(quán)、行政管理權(quán)和業(yè)務指導權(quán)
醫(yī)療活動具有技術(shù)性、專業(yè)性、經(jīng)驗性強的特點,因此醫(yī)院在設置管理運行機制時,不僅要考慮行政管理,還要考慮技術(shù)管理,加強技術(shù)經(jīng)驗豐富的權(quán)威醫(yī)生對年輕醫(yī)生的業(yè)務指導,實現(xiàn)醫(yī)療技術(shù)的“傳幫帶”。實踐中,許多醫(yī)院設立了病區(qū)主任、醫(yī)療小組組長等職務,實現(xiàn)行政和醫(yī)療雙重管理,這實際上是在處方權(quán)和行政管理權(quán)以外,又賦予了部分醫(yī)務人員一定的業(yè)務指導權(quán)。因此,在研究公立機構(gòu)醫(yī)務人員收受賄賂行為的定性問題時,應當謹慎辨別醫(yī)務人員行使的究竟是處方權(quán)、行政管理權(quán)還是業(yè)務指導權(quán),以此區(qū)分對其身份應認定為從事公務的國家工作人員,還是從事醫(yī)務的非國家工作人員。
處方權(quán),是指醫(yī)務人員開具藥物處方的權(quán)力。2007年2月衛(wèi)生部令第53號發(fā)布的《處方管理辦法》第三章和第四章分別對“處方權(quán)的獲得”“處方的開具”作出了規(guī)定。根據(jù)《處方管理辦法》等相關(guān)規(guī)定,醫(yī)師行使處方權(quán),必須遵照藥品說明書、診療指南及病人診斷和病情依法行使,每張?zhí)幏较抻谝幻颊叩挠盟?。由此可見,醫(yī)務人員必須在綜合診斷病人具體病情后才能開具處方,處方權(quán)一般具有個案性、對應性、微觀性特點,其直接載體為處方單、手術(shù)單以及針對個案病人的手術(shù)方案等。醫(yī)務人員開處方的行為屬于純粹的技術(shù)性活動,一般認為不屬于從事公務,而是一種醫(yī)務活動,在此過程中,對醫(yī)務人員不應以國家工作人員論,根據(jù)《意見》規(guī)定,如其收受醫(yī)藥產(chǎn)品銷售方財物,數(shù)額較大的,則構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。
行政管理權(quán),是指醫(yī)務管理人員基于其行政職務,對所轄科室或團隊的人、財、物以及相關(guān)事務的領(lǐng)導、管理權(quán)力,具有強制性、約束性、宏觀性特點,往往不涉及具體病例或個案,一般體現(xiàn)為科室行政領(lǐng)導的管理要求、行政命令等。醫(yī)務管理人員利用行政管理權(quán)安排他人開處方的行為屬于從事公務,此時對其身份應以國家工作人員論,如其收受醫(yī)藥產(chǎn)品銷售方財物,數(shù)額較大的,應認定構(gòu)成受賄罪。
業(yè)務指導權(quán),是指醫(yī)務人員基于專業(yè)技術(shù)知識和臨床經(jīng)驗,以及對醫(yī)藥產(chǎn)品使用效果、適用范圍等的權(quán)威理解,對他人診療活動進行專業(yè)指導的權(quán)力,如醫(yī)療小組組長對于組內(nèi)成員診斷某一個或者某一類病例時提供處方建議。業(yè)務指導權(quán)區(qū)別于行政管理權(quán)的強制性和宏觀性,具有建議性和針對性特點。筆者認為,如果醫(yī)務人員利用業(yè)務指導權(quán)指導他人多開某一類醫(yī)藥產(chǎn)品的處方,其行為類似于處方權(quán)的延伸,仍然屬于一種技術(shù)性活動,不具有公共管理性,從事的是醫(yī)務而非公務,此時,對醫(yī)務人員不應以國家工作人員論,如其收受醫(yī)藥產(chǎn)品銷售方財物,數(shù)額較大的,應認定構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。
二、張某某通過報量行為,間接行使了帶量采購權(quán),屬于從事公務的行為
所謂帶量采購,是指政府為了減輕患者醫(yī)藥費用負擔推行的一種“以量換價”的藥品、醫(yī)用耗材集中采購方式,即國家、省市級醫(yī)保局以“團購”方式,讓藥品、醫(yī)用耗材生產(chǎn)企業(yè)針對具體的采購數(shù)量報價并進行價格談判,公立醫(yī)院在協(xié)議期內(nèi)按中選價格采購藥品、醫(yī)用耗材并完成采購量。雖然公立醫(yī)院不參與藥品、醫(yī)用耗材的價格和數(shù)量談判、選定供應商等環(huán)節(jié),但是根據(jù)規(guī)定,公立醫(yī)院應當依據(jù)臨床情況,向醫(yī)保局上報其選中的藥品、醫(yī)用耗材的品牌以及預采購量,作為醫(yī)保局確定下一輪帶量采購品牌和采購數(shù)量的依據(jù)。
本案中,B醫(yī)院考慮到張某某作為骨科主任,對骨科耗材的臨床效果、使用需求等更為了解,因此將骨科耗材的報量職責交由張某某履行。張某某代表B醫(yī)院向醫(yī)保局推薦、建議采購骨科耗材的品牌及數(shù)量,醫(yī)保局再根據(jù)各家公立醫(yī)院報量情況綜合考慮、確定采購品牌及數(shù)量,客觀上張某某已經(jīng)通過報量行為影響了醫(yī)保局的采購活動,間接參與了醫(yī)保局帶量采購權(quán)的行使,應當認定張某某的行為屬于從事公務。
刑法第九十三條規(guī)定,國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員,以國家工作人員論。本案中,張某某作為國有事業(yè)單位中從事公務的人員,應當以國家工作人員論。張某某在醫(yī)藥產(chǎn)品采購活動中,利用職務上的便利,收受徐某賄賂,根據(jù)《意見》規(guī)定,應認定其構(gòu)成受賄罪。
三、張某某利用擔任科室主任的職務便利,安排科室醫(yī)生完成帶量任務,屬于行使行政管理權(quán)的公務行為
本案中,張某某實施了兩種行為,一種是上述報量行為,另一種是其作為科室主任,要求科室其他醫(yī)生完成帶量任務的行為。那么,張某某的后一種行為是否屬于公務行為?
有觀點認為,根據(jù)《意見》規(guī)定可以看出,開處方是醫(yī)生利用自身技術(shù)、專業(yè)而實施的公共服務活動,不屬于公務性的行政管理活動,張某某作為科室主任,安排科室其他醫(yī)生在診療活動中提高D品牌骨科耗材使用量,最終落腳點仍然是處方權(quán)的行使,屬于張某某利用自身技術(shù)指導科室醫(yī)生開處方行為,因此張某某的行為不屬于從事監(jiān)督、管理國有資產(chǎn)的公務活動,不屬于行使行政管理權(quán)?! ?/font>
筆者認為,張某某利用擔任骨科主任的職務便利,安排科室其他醫(yī)生完成D品牌骨科耗材帶量任務,屬于行使行政管理權(quán)、管理國有資產(chǎn)的公務行為。在判斷醫(yī)務人員是否從事公務時,仍應當從有無真正行使監(jiān)督、管理國有資產(chǎn)職權(quán)的角度進行實質(zhì)判斷。本案中,張某某作為骨科主任,安排其他醫(yī)生提高D品牌骨科耗材使用量,并非是對其他醫(yī)生開處方的技術(shù)指導,不是在從事醫(yī)務,這背后必然對應著國有資產(chǎn)因其管理行為而被支配使用。本質(zhì)上,張某某通過對人的管理實現(xiàn)了對國有資產(chǎn)的管理,屬于從事公務行為。
有觀點認為,在帶量采購模式下,醫(yī)保局已經(jīng)決定了醫(yī)藥產(chǎn)品的采購量和采購價格,醫(yī)院只能按照醫(yī)保局的要求嚴格完成采購任務,醫(yī)療產(chǎn)品的購入和貨款的支付均按照醫(yī)保局的要求進行,醫(yī)院的醫(yī)務人員沒有管理國有資產(chǎn)的空間。但實際上,即便是在帶量采購模式下,公立醫(yī)院在采購方面仍有一定的自主權(quán)。一方面,對于帶量采購名單上的醫(yī)藥產(chǎn)品,醫(yī)院仍然具有采購自主權(quán),只是采購的品牌和數(shù)量有所限制。結(jié)算費用時,藥品、醫(yī)用耗材銷售企業(yè)是根據(jù)醫(yī)藥產(chǎn)品實際使用量與醫(yī)院結(jié)算,而非根據(jù)預定采購量與醫(yī)保局結(jié)算。另一方面,醫(yī)院可以超額采購,醫(yī)保局并沒有為帶量采購名單上的醫(yī)藥產(chǎn)品設置采購量上限,醫(yī)院在完成帶量采購任務后,還可以進行超額采購,進一步影響采購量。因此,帶量采購模式下,公立醫(yī)院仍具有一定的采購權(quán),張某某作為骨科主任,具有管理國有資產(chǎn)的職權(quán),其管理行為屬于從事公務,在此過程中,其利用職務便利,為醫(yī)藥產(chǎn)品銷售方謀取利益并收受287萬元財物,構(gòu)成受賄罪。
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